Il fenomeno epidemiologico del Coronavirus (SARS-CoV-2 o COVID-19) – la cui diffusione ha caratterizzato lo scenario globale degli ultimi mesi – ha determinato la produzione di effetti negativi non solo sotto il profilo sanitario, ma anche nelle economie e nei sistemi di welfare dei Paesi colpiti. Con specifico riguardo al contesto dell’Unione Europea (UE), l’impatto della pandemia ha contribuito ad incrementare ulteriormente quelle differenze tra Stati membri, in termini di coesione e convergenza, che già erano emerse durante la Grande Recessione del 2008 e la crisi dei debiti sovrani del 2011.
Al fine di contenere il diffondersi del contagio e di fronteggiare le conseguenze della sfida pandemica, le Istituzioni europee e i Paesi UE hanno adottato delle misure straordinarie e di contenimento – tra cui la sospensione del Trattato di Schengen o la chiusura di alcune attività produttive e commerciali – che hanno influenzato l’economia sia sul versante della domanda che su quello dell’offerta, creando incertezza nei mercati e la necessità di interventi volti a salvaguardare la stabilità finanziaria dell’Eurozona e, più in generale, dell’Unione Europea1. Tra questi, oltre al Pandemic Emergency Purchase Programme (PEPP) della Banca Centrale Europea (BCE) e all’accordo sul Recovery Fund raggiunto dagli Stati membri, merita particolare attenzione il regime degli Aiuti di Stato e le relative modifiche che sono state introdotte al fine di aumentare l’efficacia di tale strumento nella lotta contro gli effetti negativi della pandemia.
La disciplina di riferimento è contenuta negli articoli da 107 a 109 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), cui si aggiungono diversi Regolamenti che ne definiscono ulteriormente l’ambito di applicazione, come quello che prevede l’esenzione dall’obbligo di notifica preventiva alla Commissione europea degli aiuti di Stato di importanza minore (cd. “de minimis”)2. La lettura in combinato disposto delle norme poc’anzi menzionate determina un principio generale di incompatibilità dello strumento oggetto di analisi con il mercato interno, in quanto concernente vantaggi – a prescindere dalla loro forma – concessi ad alcune imprese dalle autorità pubbliche nazionali. Nello specifico, si tratta di interventi – come sovvenzioni o forniture di beni e servizi a condizioni preferenziali – posti in essere dallo Stato o attraverso le sue risorse, forniti ad un determinato beneficiario su base selettiva e dotati della capacità di falsare la concorrenza e di incidere sugli scambi commerciali tra Paesi UE.
Il principio posto dalle disposizioni del TFUE, tuttavia, è sottoposto ad alcune deroghe che portano all’individuazione di due categorie: gli aiuti automaticamente compatibili con il mercato interno(art. 107, par. 2, TFUE), tra cui quelli “a carattere sociale concessi a singoli consumatori” o quelli “destinati a ovviare ai danni arrecati dalle calamità naturali”, che devono essere comunque notificati alla Commissione, che li autorizza in caso di valutazione positiva circa il rispetto dei criteri di ammissibilità; gli aiuti potenzialmente compatibili con il mercato interno (art. 107, par. 3, TFUE), tra cui quelli volti “a promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse europeo oppure a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro”, che vengono valutati discrezionalmente e autorizzati dalla Commissione stessa qualora la loro adozione possa soddisfare specifiche esigenze stabilite dalla norma di riferimento3.
L’applicazione degli aiuti di Stato, nel corso dei decenni, è stata caratterizzata da una disomogeneità dovuta a diversi fattori spesso coincidenti con le varie sfide che hanno inficiato il processo di integrazione europea. A tal proposito, si è passati da un approccio basato su un controllo molto sporadico e poco rigido – tipico degli anni Settanta – ad una severità applicativa, in linea con la giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea (CGUE), volta a ridurre l’autorizzazione di finanziamenti particolarmente generosi in favore degli Stati membri e che ha accompagnato la codificazione dell’Unione Economica e Monetaria (UEM) nel Trattato di Maastricht4. La Grande Recessione del 2008, in seguito, ha messo in evidenza quelle divergenze socio-economiche che impedivano – e che, ancora oggi, impediscono – una piena convergenza e coesione, soprattutto politica, tra i Paesi UE: si tratta di effetti dovuti principalmente ai limiti che connotano il regime giuridico delle competenze previsto dai Trattati, che separa politiche tra loro interconnesse – quella monetaria e quella economica – distribuendole tra Istituzioni europee e Stati membri5.
Nel tentativo di arginare e contrastare le conseguenze derivanti da tale shock finanziario, già allora la Commissione europea aveva ritenuto opportuno adottare un approccio maggiormente flessibile, mediante la previsione di un “Quadro di riferimento temporaneo”6 recante alcune deroghe alla disciplina degli aiuti di Stato e abbandonando il perseguimento di quel bilanciamento tra preservazione della competizione e finalità di carattere sociale che aveva caratterizzato gli anni precedenti. Tale intervento – risultato di un percorso di riflessione maturato in seno alla Commissione e basato su una ridefinizione del quadro normativo di riferimento – ha portato ad uno squilibrio in favore delle istituzioni finanziarie, muovendo dalla convinzione che solo attraverso il salvataggio degli enti creditizi si potesse garantire la tenuta del sistema economico e lo sviluppo dell’apparato produttivo nel suo complesso.
Parimenti a quanto accaduto per la Grande Recessione del 2008, la diffusione del fenomeno epidemiologico del Coronavirus ha richiesto un ripensamento delle regole degli aiuti di Stato, nel tentativo di rendere il relativo quadro normativo più adeguato a rispondere, in modo rapido e coordinato, alle esigenze derivanti dalla crisi sanitaria. La Commissione europea, a tal riguardo, è intervenuta il 19 Marzo 2020, attraverso una Comunicazione recante un nuovo “Quadro temporaneo7”. Nel dettaglio, vengono individuate tre categorie di misure nazionali di sostegno: “misure che non rientrano nell’ambito del controllo degli aiuti di Stato dell’UE”, tra cui le integrazioni salariali e la sospensione del pagamento delle imposte sulle società, adottabili e attuabili senza il coinvolgimento della Commissione; “misure di sostegno conformemente al regolamento generale di esenzione per categoria”, sulla base di quanto stabilito dalla relativa disciplina8; “regimi di aiuti per far fronte alle necessità acute di liquidità e sostenere le imprese in difficoltà finanziarie”, da notificare alla Commissione la quale ne deve valutare la conformità con il diritto dell’UE.
Nonostante la presenza di tale tripartizione, la Comunicazione analizza solo l’ultima categoria, prevedendo misure di sostegno per specifici settori, così come aiuti dal carattere più generale finalizzati a favorire l’accesso al credito e il flusso di liquidità. Con riguardo agli aiuti automaticamente compatibili con il mercato interno, la Commissione è comunque tenuta, nonostante l’avvenuta notifica da parte dello Stato membro, ad effettuare un controllo sull’eccezionalità dell’evento, sul nesso di causalità tra pandemia e danno subito e sulla proporzionalità della misure di sostegno, al fine di evitare che questa costituisca una sovracompensazione del danno medesimo. Attraverso la propria Comunicazione, inoltre, l’esecutivo europeo ha delineato l’ambito di applicazione del principio dell’aiuto «una tantum», secondo cui l’impresa dovrebbe ricevere i finanziamenti per una sola operazione di ristrutturazione: in tal senso, le modifiche introdotte dalla Commissione hanno previsto che il principio medesimo non si applica agli aiuti automaticamente compatibili di cui all’art. 107, par. 2, TFUE.
Con riferimento, invece, agli aiuti potenzialmente compatibili, è stata stabilita l’interpretazione in senso stretto della relativa disposizione – art. 107, par. 3, TFUE – da parte della Commissione, ponendo in capo agli Stati membri interessati l’onere di dimostrare che le misure di sostegno siano “necessarie, adeguate e proporzionate per porre rimedio a un grave turbamento dell’economia dello Stato membro interessato”, nel rispetto di quelle condizioni previste dalla Comunicazione oggetto di analisi, tra cui rientrano alcuni indicatori macroeconomici. Sebbene con questo primo intervento la Commissione avesse già individuato un iniziale elenco di aiuti – come sovvenzioni dirette, anticipi rimborsabili o agevolazioni fiscali, per un massimo di 800.000 EUR, a imprese che si trovano di fronte ad un’improvvisa carenza o addirittura indisponibilità di liquidità – volti a preservare l’integrità del mercato interno, l’acuirsi degli effetti della pandemia ha richiesto l’ampliamento delle fattispecie di sostegno.
Nello specifico, la Commissione europea ha adottato due ulteriori Comunicazioni – rispettivamente il 3 Aprile 20209 e l’8 Maggio 202010 – volte a favorire l’attività di ricerca e sviluppo in materia di COVID-19, la produzione di strumenti necessari per fronteggiare la crisi sanitaria, nonché a fornire un ulteriore supporto finanziario alle imprese degli Stati membri inficiate nelle loro capacità di produrre beni, fornire servizi e contrarre prestiti sui mercati. In quest’ultimo caso, si tratta di erogazioni pubbliche nazionali, concernenti aiuti di ricapitalizzazione, che devono essere considerate quale extrema ratio e portare al solo ripristino della struttura patrimoniale del beneficiario nelle condizioni in cui si trovava prima della pandemia, nel pieno rispetto delle rigorose condizioni stabilite per l’entrata, la remunerazione e l’uscita dello Stato dal capitale delle imprese interessate.
Il regime degli aiuti di Stato, con le modifiche descritte e apportate per far fronte all’emergenza sanitaria e socio-economica del Coronavirus, si inserisce in quel novero di interventi promossi e adottati dalle Istituzioni europee per garantire una maggiore tenuta delle economie dei Paesi UE. La nuova sfida epidemiologica ha messo ancora una volta in evidenza i forti limiti che il processo di integrazione presenta non solo dal punto di vista giuridico, ma anche e soprattutto sul piano politico. La necessità di incrementare lo “spirito di solidarietà” tra Stati membri, in tal senso, rappresenta la chiave di volta per garantire quella convergenza e quella coesione socio-economica che costituiscono requisiti imprescindibili per l’instaurazione di “un’unione sempre più stretta”.
1 C. Massa, Aiuti di Stato nella pandemia. Il regime temporaneo introdotto dalla Commissione e le misure di sostegno adottate dagli Stati membri, in S. Staiano (a cura di), Nel ventesimo anno del terzo millennio. Sistemi politici, istituzioni economiche e produzione del diritto al cospetto della pandemia da Covid-19, ISBN 978-88-9391-824-4, Napoli, 2020.
2 Commissione europea, Regolamento n. 1407/2013/UE del 18 dicembre 2013 relativo all’applicazione degli articoli 107 e 108 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea agli aiuti «de minimis», in Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea (GUUE), ISSN 1977-0707, n° L 352/1, pp. 1-8.
3 F. Ferraro, L’evoluzione della politica sugli aiuti di Stato a sostegno dell’accesso al finanziamento nell’attuale situazione di crisi economica e finanziaria, in Il Diritto dell’Unione Europea (DUE), 2010, Milano, pp. 335-355.
4 C. Buzzacchi, Aiuti di Stato tra misure anti-crisi ed esigenze di modernizzazione: la politica europea cambia passo?, in Concorrenza e Mercato (Antitrust, Regulation, Consumer Welfare, Intellectual Property), 2013, Milano, pp. 77-106.
5 A. Hinarejos, The Euro Area Crisis in Constitutional Perspective, Oxford, 2015, pp. 5-6.
6 Commissione europea, Comunicazione della Commissione recante il “Quadro di riferimento temporaneo comunitario per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell’accesso al finanziamento nell’attuale situazione di crisi finanziaria ed economica”, in Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea (GUUE), ISSN 1725-2466, n° C 16/1, pp. 1-9.
7 Commissione europea, Comunicazione della Commissione recante il “Quadro temporaneo per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell’economia nell’attuale emergenza del COVID-19”, COM(2020) 1863 final, Bruxelles, 19 Marzo 2020.
8 Commissione europea, Regolamento (UE) n. 651/2014 della Commissione, del 17 giugno 2014 , che dichiara alcune categorie di aiuti compatibili con il mercato interno in applicazione degli articoli 107 e 108 del trattato, in Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea (GUUE), ISSN 1977-0707, n° L 187/1, pp. 1-78.
9 Commissione europea, Comunicazione della Commissione – Modifica del quadro temporaneo per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell’economia nell’attuale emergenza del COVID-19, in Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea (GUUE), ISSN 1977-0944, n° L 112 I/1, pp. 1-9.
10 Commissione europea, Comunicazione della Commissione – Modifica del quadro temporaneo per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell’economia nell’attuale emergenza della Covid-19, in Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea (GUUE), ISSN 1977-0944, n° C 164/3, pp. 3-15.
