La politica europea di vicinato ad est: il Partenariato Orientale

Politica europea di vicinato

Il Partenariato Orientale (PO) è un’iniziativa di cooperazione regionale che si colloca nell’ambito dell’Azione esterna dell’Unione Europea e si inquadra nella Politica europea di vicinato (PEV), secondo quanto disposto dall’art. 8 TUE. 

L’articolo in questione prevede la possibilità per l’UE di sviluppare “con Paesi limitrofi relazioni privilegiate al fine di creare uno spazio di prosperità e buon vicinato fondato sui valori dell’Unione e caratterizzato da relazioni strette e pacifiche basate sulla cooperazione” .

L’obiettivo centrale della PEV risiede, dunque, nella stabilizzazione e securitizzazione dei Paesi collocati a sud e ad est dell’UE, attraverso l’adesione ai valori fondanti dell’Unione : buona governance, democrazia, Stato di diritto, tutela dei diritti umani, economia di mercato e sviluppo sostenibile. I contenuti che caratterizzano le relazioni di cooperazione fra i Paesi membri dell’UE e i 16 Paesi extraeuropei facenti parte della PEV si basano principalmente su politiche legate allo sviluppo economico, all’occupazione e ai giovani, così come ai trasporti e alla connettività energetica, alla migrazione e alla sicurezza.

Secondo questa concezione, l’UE ha suddiviso i 16 Stati membri della PEV in due sottocategorie di cooperazione regionale: una meridionale, con l’Unione per il Mediterraneo, e l’altra orientale. Tra i “vicini” orientali, sono stati individuati sei specifici Paesi con i quali è stata creata una partnership, denominata Partenariato Orientale, che ha permesso di instaurare rapporti favorevoli, basati su interessi comuni e interventi da ambo le parti: Armenia, Azerbaijan, Georgia, Moldova, Bielorussia e Ucraina sono i protagonisti che, insieme ai Paesi membri dell’UE e alle istituzioni europee, hanno dato vita a una cooperazione ambiziosa con l’obiettivo di rafforzare l’associazione politica e l’integrazione economica.

La cooperazione bilaterale e multilaterale del Partenariato Orientale

La cornice entro la quale si sviluppano le relazioni fra i Paesi membri dell’Unione e i sei partner è provvista di accordi a livello bilaterale di associazione o di partenariato, e di cooperazione a livello regionale. Si sviluppa perciò una partnership che segue due traiettorie diverse, ma complementari, che, da una parte, si struttura attraverso piani di azione bilaterali conclusi con i singoli paesi del Partenariato Orientale, e, dall’altra parte, si costituisce secondo uno schema multilaterale composto da programmi di partenariato organici. In merito a quest’ultima modalità, i capi di Stato o di governo dei sei partner e dei membri dell’UE, insieme a rappresentanti del Parlamento e della Commissione europea, si incontrano per svolgere riunioni al vertice ogni due anni a partire dal 2009. Durante il primo vertice inaugurale del 2009, fu approvata una dichiarazione congiunta che avviò i negoziati relativi agli accordi bilaterali e con la quale l’Unione Europea decise di stanziare 350 milioni aggiuntivi implementando così la dimensione orientale della Politica di vicinato.

Per quanto riguarda, invece, le relazioni bilaterali, queste si fondano su avanzamenti in ambito di cooperazione più stretta, anche politica (gli accordi di associazione), di integrazione economica (Deep and Comprehensive Free Trade Area, DCFTA), di mobilità dei cittadini e di rafforzamento della cooperazione settoriale. 

I sei partner orientali e gli accordi bilaterali

Con Ucraina, Georgia e Moldavia, l’Unione ha concluso accordi di associazione entrati in vigore fra il 2016 e il 2017. Con tutti e tre i Paesi in questione sono state create zone di libero scambio globale e approfondite e adottati differenti regolamenti sulla liberalizzazione dei visti per i cittadini ucraini, georgiani e moldavi che si recano nell’UE. Come anticipato, quest’ultimo aspetto sottolinea l’importanza, per il partenariato, di promuovere la connettività interpersonale investendo, dunque, nelle persone e nella società civile. Le relazioni fra UE e Azerbaijan perseguono prevalentemente un altro obiettivo molto importante, in linea con quanto previsto dal PO, che si instaura nell’ambito della cooperazione settoriale, in particolare nel settore energetico. Già nel 2006, vigeva una forma di partenariato strategico in materia di energia, successivamente ampliato con l’avvio dei negoziati nel 2017 su un nuovo accordo in materia di questioni politiche, commerciali, energetiche e relative alla Politica estera e di sicurezza comune. Con l’Armenia, l’UE ha firmato un accordo di partenariato globale e rafforzato, mentre, con la Bielorussia, ha avviato un accordo di mobilità. I due Paesi, tuttavia, fanno parte dell’Unione economica euroasiatica (UEE), uno spazio comune orientato verso la Federazione Russa, che favorisce l’integrazione commerciale di alcuni Stati dell’ex-Unione Sovietica. Nonostante la partecipazione di Bielorussia e Armenia all’UEE, l’Unione Europea ha comunque scelto di proseguire la cooperazione bilaterale con i due paesi, mantenendosi sulla linea di un dialogo continuo. 

Le istituzioni del Partenariato Orientale

Un’attenzione particolare meritano le istituzioni che compongono il PO, in quanto determinano il carattere autenticamente europeo di tale strategia: mentre l’Unione per il Mediterraneo sta acquisendo progressivamente i caratteri tipici di un’organizzazione internazionale, con un proprio segretariato e istituzioni proprie, il Partenariato Orientale, con il suo assetto multilaterale, è costituito da un forum intra-parlamentare, che riunisce periodicamente tutte le parti. 

Sessanta parlamentari europei e dieci rappresentati, ciascuno proveniente dai Parlamenti dei Paesi partner del PO, si incontrano, infatti, presso l’Assemblea parlamentare Euronest. Attualmente, per ragioni politiche, i rappresentati della Bielorussia non stanno prendendo parte ai lavori di Euronest per mancanza dei requisiti politici.  L’art. 3 dello Statuto costituente dell’Assemblea Parlamentare Euronest, infatti, definisce chiaramente i criteri di membership che il rappresentante di un Paese deve rispettare per poter prendere parte ai lavori dell’Assemblea:

• far parte del sistema costituzionale di uno dei Paesi che partecipano al Partenariato Orientale;
• essere stato eletto secondo gli impegni dell’OSCE e altri standard internazionali per le elezioni democratiche;
• impegnarsi a proteggere e promuovere i diritti umani e le libertà fondamentali, la democrazia pluralistica e lo Stato di diritto.

La Bielorussia, attualmente, non rispetta molti dei criteri politici necessari per prendere parte al PO. Nonostante i dialoghi UE-Bielorussia e i piani d’azione in materia di diritti umani, quest’ultima continua a non rispettare i requisiti minimi democratici, oltretutto rimanendo l’unico paese del continente ad applicare la pena capitale, cosa che le comporta l’esclusione “de jure dal Consiglio d’Europa”. Inoltre, anche per quanto riguarda le elezioni politiche, queste sono state più volte viziate nel corso degli anni: il caos è scoppiato nell’elezione presidenziale estiva del 2020, quando è stato riconfermato il presidente Aljaksandr Lukašėnka, ormai in carica dal 1994. Come reazione al risultato e, soprattutto, al clima di tensione che aveva caratterizzato il periodo elettorale, la società civile, che si è riversata nelle strade del Paese manifestando pacificamente, si è ritrovata a dover resistere dinanzi alla brutale repressione che di lì a poco è stata ordinata dal governo centrale.  

In definitiva, la conduzione della Politica europea di vicinato ad oriente riveste un ruolo strategico e di grande importanza per l’Unione Europea, così come per i Paesi che ne fanno parte. Tuttavia, probabilmente, anche in relazione alla recente implementazione della PEV, tale politica ad est non si è ancora rivelata a tutti gli effetti incisiva. A tal proposito è auspicabile che, oltre al quadro degli obiettivi generali perseguiti dal partenariato, il PO si focalizzi nella riformulazione continua degli obiettivi strategici a breve termine, che spesso aiutano ad individuare ed affrontare con anticipo le sfide poste dai continui sviluppi della geopolitica regionale, senza venirne sommersi.